مقدمه
هم اکنون تقریباً تمام کمیسیون های مجلس هشتم سرگرم بررسی لایحه برنامه پنجم توسعه هستند و بزودی بررسی آن در صحن علنی آغاز خواهد شد لذا مروری بر شروط و الزاماتی که یک لایحه واجد آن باشد می تواند برای خوانندگان مفید باشد لایحه برنامه پنجم توسعه به عنوان اولین برنامه ابلاغی دولت دهم و دومین برنامه در ذیل سند چشم انداز توسعه کشور است. این برنامه، چراغ راهی خواهد بود، تا در پنج سال آینده فعالیتها و اقدامهای لازم برای توسعه فرهنگ براساس آن سامان یابد.
این برنامه که در ابتدای آن بر تدوین الگوی جدیدی از توسعه، با عبارتی چون «الگوی اسلامی – ایرانی توسعه» تأکید دارد، از فرآیندی یاد میکند که گام نوینی در بر خواهد داشت. این گام به ظاهر با گامهای توسعهای قبل متفاوت میباشد و مسیر دیگری را برخواهد گزید. از سوی دیگر قرارگرفتن فصل فرهنگ اسلامی – ایرانی در ابتدای لایحه شاید نشانگر عزم دولتمردان در اولویت دادن به فرهنگ در بحث توسعه است که این امر وظیفه متولیان و دستاندرکاران فرهنگ را سنگینتر میکند.
با توجه به نکات مثبت فوق مسائلی در لایحه دیده میشود که نیاز به تأمل بیشتری داری از جمله:
1.کم توجهی به مسائل و چالشهایی که امروزه حوزه فرهنگ به آنها مبتلاست و یا در آینده میتوان متصور بود.
2.عدم پیوستگی به برنامه توسعه قبلی (برنامه چهارم) که به عنوان گام اول تحقق سند چشماندارز تدوین شده است.
3.کم توجهی به نیازهای مخاطبین و غلبه خواستها و تمایلات دولت بر احکام.
4.ضعف شاخصهای مناسب نظارتی و ارزیابی در مورد احکام.
5.ضعف همخوانی میان هر یک از احکام با کلیت فصل فرهنگ و نیز مقدمه بیان شده در ابتدای لایحه.
6.استفاده ناقص از برخی از احکام برنامه چهارم توسعه بهگونهای که اهداف آن برنامه را تأمین نخواهد کرد.
7.غلبه حمایتهای مالی و تخصیصهای بودجهای که جایگاهی در برنامه توسعه برای آن نمیتوان یافت.
شرايط و الزامات
1.رعایت انطباق و فاصله مناسب میان سیاستهای کلی و احکام برنامه
باید رابطهای منطقی از کل به جزء در حرکت از سمت سیاستهای کلی تا آئیننامههای عینی و ملموس وجود داشته باشد و هر سطح باید با سطح پسین و پیشین خو مقایسه شود تا انطباق کامل داشته باشد. به طور مشخص احکام یک برنامه توسعه در درجه اول باید با سیاستهای کلی برنامه، تطبیق داشته باشند.
از آنجایی که سیاستهای کلان ناظر بر اهداف کلی هستند، در واقـع جهت حرکت را تعیین میکنند، اما سطح بعدی سیاستها، که معطوف به اهداف جزئی و مقدمات تحقق اهداف کلی هستند، باید انظمامیتر، عینیتر، جزئیتر تدوین شوند. لذا میان سیاستهای کلی برنامه و احکام برنامه یک فاصله معنادار از جهت شمول حوزهها و موضوعات، سازمانها و افراد درگیر،دوره تحقق، ادبیات، وضوح، شفافیت، قابلیت و روش سنجش و ... وجود دارد.
2.ابتنا بر یک رویکرد نظری – تجربی و دارای اعتبار
رویکرد نظری از سویی مشخص کننده روابط علّی میان احکام برنامه و سیاستهای کلی است. اگر رویکرد، هم انسجام نظری داشته باشد و هم دارای اعتبار تجربی باشد به این معنا که بر تجربیات گذشته استوار باشد، ضامن توفیق احکام برنامه خواهد بود.
از سویی دیگر رویکرد نظری – تجربی ربط علّی میان احکام و تکالیف و واقعیت خارجی را تعیین میکند و نشان میدهد که چگونه با اجرای احکام، واقعیت خارجی براساس انتظارات برنامه امکان تغییر مییابد.
در نهایت رویکرد نظری ملاط میان سطوح برنامهریزی توسعهای است و ارتباطی منسجم میان آنها برقرار میکند.
3.درک صحیح از مفاهیم سیاستها و ارائه یک تفسیر مشخص از آنها
الف) درک صحیح از مفاهیم
باید توجه داشت که مفاهیم سیاستها غیر از موضوعات و مخاطبان آنها (سازمانها و افراد مکلف) است. در واقع مفاهیم موجود در سیاستها یا جهت گیری سیاستها را معلوم میکنند یا ناظر بر وضعیتی اجتماعی هستند که نیاز به ساماندهی دارد.
ب) ارائه یک تفسیر مشخص
برنامه باید یک تفسیر روشن و مشخص از مفاهیم سیاستها ارائه دهد. یعنی غیر از آنکه در ذهن نویسندگان برنامه درک مشخصی از مفاهیم وجود دارد، برنامه باید قادر باشد این مفاهیم را به خوبی انتقال دهد. مثلاً برنامه باید مشخص کند که منظور از «استفاده بهینه از فناوریهای اطلاعات» چیست؟
4. تعیین تفکیکی موضوعات، مخاطبان و وسایل لازم برای تحقق سیاست ها در برنامه
سیاستها جهت تحقق، باید به تکالیفی مشخص و روشن تبدیل شوند. هر تکلیفی شامل سه جزء است: موضوع، مخاطب و وسایل.
هر سیاست حوزه یا حوزههای خاصی را در بر میگیرد و معطوف به آنهاست. خود این حوزهها میتوانند شامل موضوعات متعددی باشند.
هر کدام از این موضوعات مربوط به ارگان، نهاد یا شخصیت خاصی میشود، که مخاطبان سیاست را شامل میشوند.
برای ساماندهــی هرکــدام از این مـوضوعات طبــق جهتگیریهایی که سیاســت ارائه میکند،مقدمات زمینهها و وسایلی مورد نیاز است.
پیش از تدوین یک برنامه توسعه باید به همه این جنبهها توجه شود تا احکام برنامه به شکل مشخص و دقیقی بتوانند سیاستها را محقق کنند.
5.رعایت تناسب علّی میان احکام برنامه و سیاست ها
گاهی تکالیف با سیاستها ظاهراً ارتباط ذهنی دارند، اما به دلایل متعدد، تأثیری علّی و واقعی در تحقق سیاستها ندارند. از مهمترین دلایل این عدم کارآیی، بیتوجهی به تناسب منطقی و علّی میان شقوق سهگانه تکلیف (موضوع، مخاطب و وسایل) با سیاستهاست:
تناسب میان موضوع تکلیف و انتظارات سیاست ها: اولاً موضوع تکلیف باید با انتظار و جهتگیری سیاست تناسب منطقی داشته باشد. ثانیاً باید در فرآیند تجزیه سیاست کلی به تکالیف جزئیتر، به یک هدف مشخص و قابل دسترسی معطوف شود.
تناسب میان موضوعات تکلیف: گاهی در یک حکم برای یک تکلیف مشخص چند موضوع تعریف شده است. مثلاً در ماده (3)و(4) برنامه پنجم. در چنین وضعیتی باید میان موضوعات مختلف نوعی هماهنگی و همسنخی وجود داشته باشد.
تناسب میان تکالیف و مخاطبان:این وضعیت وقتی رخ میدهد که میان توان سازمان مکلف و تکلیف مقرر تناسبی وجود نداشته باشد.
تناسب میان وسایل و موضوع تکلیف:وسایل پیشنهادی یا تجویزی باید با موضوع و مخاطب تناسب داشته باشند. به طور مشخص وسایل باید برآورنده انتظارات درباره موضوع باشند.
رعایت مجموعه این شرایط موجب تناسب حکم با سیاستها و انسجام درونی آن است.
6.تکالیف مشخص، دقیق و الزامآور یک برنامه
چنانچه مفاد و مفاهیم موجود در احکام مبهم باشند:
می توانند به محلی برای قانونگریزی مخاطب تکلیف تبدیل شوند و در نتیجه غیرالزام آور خواهند بود.
می توان تفسیرهای مختلفی از آن ارائه داد و در نتیجه به جای آن چیزی که برنامه انتظار دارد، کار دیگری صورت گیرد.
احکام، غیر قابل نظارت و سنجش خواهند بود.
می توانند محلی برای بروز فسادهای اداری و سوء استفاده ها شوند.
بنابراین برای الزام آوری، نظارت، سنجش پذیری و ایجاد و القای یک ذهنیت واحد و یکسان از حکم، باید مفاهیم موجود دقت و وضوح کافی داشته باشند.
7. عدم موازیکاری و تعارض
باید یک رویکرد واحد از برنامه – دستکم از هر بخش آن – استنباط گردد. به عبارتی مواد برنامه باید اجزا و قطعات یک پازل را تکمیل کنند. بنابراین باید بتوان میان مواد مختلف یک برنامه یک ارتباط منطقی و منسجم یافت. حلقه این ارتباط هم باید سیاست های مستخرج از اسناد بالادستی باشد.
8.نسبت برنامه با برنامه های گذشته
لازمه یک برنامه مؤثر و مناسب حرکت در امتداد برنامه های پیشین است. در واقع مجموعه ای از برنامه هاست که در نهایت تحقق هدف کلی مورد نظر در اسناد بالادستی را فراهم میسازد و اگر نسبت برنامه با برنامه های پیشین روشن نباشد و در مسیر برنامه های قبلی حرکت نکند، تحقق هدف کلی مورد نظر نظام دشوار خواهد بود.
براساس افق زمانی اعلام شده در سندچشم انداز، برنامه های چهارم تا هشتم موظفند در راستای تحقق چشم انداز، قوانین و احکامی تنظیم کنند. لذا نسبت هر برنامه باید با برنامه پیشین و پسین، براساس سیاستهای سندچشمانداز، مشخص باشد و معلوم باشد آیا برنامه توسعه ارائه شده، تکمیل کننده برنامه های پیشین است یا منقطع و بی توجه به آن هاست.